作者：Miguel Otero-Iglesias，埃爾卡諾皇家研究所高級分析師和IE全球和公共事務學院教授；ManuelWeissenegger，歐洲中央銀行氣候和環境風險主管。
來源：Miguel Otero-Iglesias & Manuel Weissenegger, “Motivations, security threats and geopolitical implications of Chinese investment in the EU energy sector: the case of CDP Reti,” European Journal of International Relations, Vol. 26, No.2, 2020,594-620.
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關鍵詞：中國；對外直接投資；投資審查；歐盟；意大利；能源
導讀
近年來，中國在歐洲的對外直接投資激增，這些投資引起了許多歐洲國家對本國國家安全的擔憂。本文作者以中國國家電網有限公司2014年對意大利CDP Reti公司股份的收購為例，對其投資動機、安全威脅以及潛在地緣政治影響進行了評估。從該案例出發，本文分析了可再生能源新形勢下的能源地緣政治，指出國際資本關系構筑的影響力成為了能源互通的新層次，這種地緣政治影響在未來也可能導致間接的國家安全問題，乃至歐盟安全問題。
外商直接投資與國家安全
為辨析案例中的中資收購是否對意大利的國家安全造成威脅，本文采用了一個檢驗外資對國家安全影響的框架：
威脅一：拒絕提供對經濟運行至關重要的貨物或服務。目標企業對其東道國的關鍵商品或服務的供應至關重要，收購該企業將使東道國依賴控制這些商品或服務的外國實體。威脅出現的兩個條件是：（a）該貨物或服務對經濟運行至關重要，（b）扣留該貨物或服務、或對其供應附加條件是現實可行的。
威脅二：泄露敏感技術。投資者母國獲得的技術或知識可用來損害東道國的國家利益。由于技術知識的流出在收購中是不可避免的，因此該威脅是否存在主要取決于（a）相關技術已經具備何等程度的可獲性，以及（b）該收購是否對外國政府獲得該技術具有決定性意義。
威脅三：滲透、間諜活動與破壞活動。收購使投資者和/或其母國能夠滲透、監視或破壞東道國經濟的關鍵部分。該威脅的確認關鍵在于外國政府是否可以利用收購來進行秘密間諜活動或破壞活動——如果可能性存在，人們就會產生憂慮。
在歐盟層面，根據歐盟外商直接投資審查條例規定，成員國負責維護自身國家安全，不需要建立外商直接投資審查制度。然而，如果歐盟委員會認為某一筆外國投資可能會對安全或公共秩序造成影響，從而影響屬于歐盟利益的項目或計劃時，它可以發表意見，有關成員國必須最大程度地考慮委員會的意見�？鐨W洲能源網絡屬于上述涉及聯盟利益的項目，其中就包括了本文案例中的電網。在國家層面，意大利已設立了外資審查機制，這一機制規定政府可以對具國家戰略意義的公司的某些交易行使所謂的“黃金權力”。在能源領域，政府可以否決有關戰略資產的決定，或對非歐盟主體的公司的收購施加條件，甚至能在特殊情況下反對這種投資。國家電網就是相關的戰略資產之一。
能源發展及其地緣政治影響
從地緣政治角度對國際能源關系的傳統解讀充滿新現實主義色彩，這種思想主要關注對油氣資源供應的爭奪以及與之相關的大國博弈。然而，可再生能源的發展也催生了新的地緣政治解讀——供給端的地緣政治影響減弱，技術、輸電線、稀土、專利、政策、儲能、調度能力等因素的重要性提高。根據學者們的思維實驗，如果全世界都只使用可再生能源，電力就會成為主導的能源載體，因為可再生能源更易轉化為電能。而電網可以影響域內電流，從而左右能源市場，因此會成為極具戰略意義的資產。權力中心將從能源供應方轉移到能源分配方。
電網成為國際能源關系的焦點將產生兩個后果：第一，洲際能源運輸的安全問題不再重要，例如傳統的運油航道問題，取而代之的是基于“電網共同體”的區域內地緣政治；第二，電網的所有權與管理權將成為權力斗爭的重點，其中關鍵的問題是“誰來為項目提供融資”。鑒于中國在“一帶一路”框架下提出的“全球能源互聯網”倡議，及其在南美、非洲、歐洲80多個項目中的投資，上述關鍵問題的討論更具意義。
案例：2014年中國國家電網有限公司收購意大利CDP Reti公司股份
2014年11月，意大利CDP集團宣布轉讓CDP Reti公司35%的股份給中國國家電網公司的全資子公司國家電網歐洲有限公司（SGEL）。這項投資標志著中國的國有獨資企業進入了意大利國家電網。CDP Reti通過其子公司（主要是Terna、Snam和Italgas）運營意大利的電力和天然氣基礎設施。其中，Terna運營并擁有99.6%的意大利國家高壓電力傳輸網，是世界上最大的電力運營商之一；該公司還負責建設、運營意大利-黑山互聯網絡，這使其有可能控制從巴爾干到中歐的可再生能源傳輸。CDP Reti及其子公司的業務性質本可以觸發意大利政府對SGEL的收購行使“黃金權力”，但是意政府并未這樣做。
根據股東協議，SGEL擁有對CDP Reti及其子公司廣泛的公司治理權利；SGEL有權提名CDP Reti公司董事會五名成員中的兩名，SGEL還可以提名三個子公司的董事會成員；某些特定情況下的董事會決議必須得到SGEL提名的至少一位董事的同意。但是中國投資者也承諾在CDP Reti的業務可能與SGEL存在利益沖突的情況下，放棄獲取有關信息、文件，放棄參加三大子公司與該業務運營的有關工作，由SGEL提名的董事會成員也不參加相關的董事會會議。此外，未經CDP集團事先書面同意，SGEL不能購買三大子公司的任何股份。本文根據上述情況，對該收購的動機、安全威脅與地緣政治影響進行了如下分析：
（1）該收購是否具備盈利動機？
具備。根據其財務報表，CDP Reti每年發放金額可觀的股息且預期穩定，因此可以推斷中國投資者對其股份的收購是具備盈利動機的。但對投資回報的預期是否構成此次收購的唯一原因需要進一步的檢驗。
（2）該收購是否對意大利國家安全造成威脅？
根據第一部分提出的框架，本文對該案例可能對意大利國家安全造成的威脅進行了逐一檢驗：
威脅一：雖然CDP Reti的子公司壟斷了意大利的電網市場，對意大利的經濟運行至關重要，但是由SGEL提名的董事并不能直接控制公司，也不能擔任負責運營事務的首席執行官或主席。此外，未經CDP Reti事先書面同意，SGEL不能購買其三個子公司的任何股份。因此，中資不具備直接控制或中斷意大利電網的能力，威脅一不成立。
威脅二：本案例中涉及的敏感技術主要是CDP Reti旗下子公司Terna重點發展的智能電網。智能電網的運行與操控依賴信息、通信技術，并且不斷收集消費者的數據。擁有意大利以及部分歐洲電網運行機制的機密信息可能導致對其的網絡或物理攻擊，智能電網技術因此具有敏感性。然而，中方獲取相關機密信息的法律環境是很嚴苛的：《意大利民法典》規定非執行董事會成員無權單獨檢閱公司文件或直接向公司的員工索取文件；CDP Reti的股東協議也規定SGEL提名的董事會成員要放棄獲取與SGEL的潛在利益沖突的有關信息和文件。另外，作為世界上最大的公共設施公司，中國國家電網公司對CDP Reti的收購應該并非其獲取智能電網技術的唯一渠道。綜上，威脅二至少當前未實現。
威脅三：由于SGEL提名的董事會成員不負責運營事務，他們開展滲透、間諜活動與破壞活動的現實可能性幾乎沒有。根據CDP Reti的公開信息，這些董事會成員也并不負責監督公司敏感部門的人才招聘。因此，威脅三也并未實現。
由于未通過上述三項對國家安全產生威脅的檢驗，中國國家電網公司對CDP Reti公司的股份收購并未對意大利的國家安全造成現實的威脅。
（3）收購是否會產生地緣政治影響？
雖然該收購并未對意大利的國家安全造成現實的威脅，但它確實會在可再生能源越發重要的未來帶來地緣政治影響。拋卻開中國國家電網公司與中國政府的密切關系、CDP Reti公司在意大利電網市場的事實壟斷地位，為該筆收購賦予地緣政治色彩的是其為SGEL提供了影響CDP Reti集團決策的力量。即使SGEL并沒有對CDP Reti的直接控制權或否決權，但其至少在以下兩方面對后者施加重要影響：
第一，根據CDP Reti的公司章程，達到某些財務標準的投資計劃需要至少一名SGEL提名的董事會成員同意，這使SGEL以及中國對意大利電網的主要投資項目有相當大的影響力。
第二，意大利法律規定每個董事會成員都可以要求主席將董事會討論的具體事項納入議程。因此，SGEL在CDP Reti集團的董事會成員有權要求將辯論內容（如投資項目）列入每次董事會的議程。并且，在投資項目可能帶來經濟收益的情況下，首席執行官不能隨意否決投資計劃，否則可能會擔責。雖然沒有形成直接的決策權，但這賦予了SGEL與中國擬定意大利國家電網投資議程的權力，從而對其產生實質影響。
中國已擁有對意大利電網電網及其管理的部分決策權與影響力，投資項目的融資也因此可能成為中國行使影響力的一種手段。由于電網跨越國界，這種交易也會在歐洲引起反響，并將間接影響歐盟配電系統的基本決策。此外，本文作者還認為，SGEL憑借對意大利電網投資議程的擬定權，可能會在未來通過“后門”部署可用于破壞、監視的中國設備。
結論
本文認為中國國家電網公司對意大利CDP Reti公司的股份收購具有充分的盈利動機；根據外國投資的國家安全威脅檢驗框架，這筆收購也并未給意大利的國家安全帶來現實性的威脅；但這筆收購使中國投資者可以框定意大利國家電網的管理、發展的議程，由此對其施以重要的地緣政治影響力，這在可再生能源發展、電力運輸重要性增強的時代更具意義�；诒景咐�，本文提出：在能源基建項目上的國際投資構筑了一種新型能源互通，這種互通不是基于設施的物理聯通，而是基于不同國家在他國基建項目中的股份持有關系。當外國投資來自于一國國企時，如果投資條款允許，投資國政府會對被投資企業施加影響，這種影響不一定是直接的控制形式。如果被投資企業是東道國的電網壟斷企業，那么投資國對被投資企業的影響將會轉化為對東道國電網發展的影響。
詞匯積累
外商直接投資
Foreign Direct Investment (FDI)
投資審查
Investment Screening
對外直接投資
Outbound Foreign Direct Investment (OFDI)
國有企業
State-owned enterprise (SOE)
跨歐洲能源網絡
TransEuropean Networks for Energy
全球能源互聯網（中國）倡議
Global Energy Interconnection (GEI) Initiative
譯者：邱鏡霖，國政學人編譯員，澳門大學社會科學學院歐洲研究專業碩士研究生。
校對 | 何伊楠 黃紫藍
審核 | 施榕
排版 | 閆珂菲
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(來源：國政學人 企鵝號)
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